Falta control y precisión en el Plan Fiscal

Por Francisco Briones y Freddy García.

En un artículo previo analizamos la primera regla fiscal propuesta en la “Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, y Estabilidad Y Equilibrio Fiscal”. Ahora nos enfocamos en la segunda.

El texto de la segunda regla fiscal establece que:

“El saldo de la deuda pública total no podrá superar el equivalente al 40% del Producto Interno Bruto. Se entiende por deuda pública a lo establecido en el artículo 123 de este Código. En casos excepcionales, cuando se requiera endeudamiento adicional para programa y/o proyectos de inversión pública de interés nacional, y dicho endeudamiento supere el límite establecido en este artículo, se requerirá la aprobación de la Asamblea Nacional con la mayoría absoluta de sus miembros. En este caso el ente rector de las finanzas públicas aplicará un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal, que considerará:

  1. Alcanzar el equilibrio fiscal primario en el plazo máximo de tres años. En este periodo no regirá el límite de endeudamiento público del 40% del PIB.
  2. Luego, el ente rector de las Finanzas Públicas aplicará una programación fiscal dirigida a que la relación entre el saldo de la deuda pública total y el PIB disminuya en cada planificación cuatrianual hasta el límite establecido en este artículo.”

En síntesis, esta regla se refiere al techo del endeudamiento público y al procedimiento a seguir cuando se lo haya sobrepasado. No hay cambios en lo primero. El límite seguirá siendo el equivalente al 40% del Producto Interno Bruto (PIB). Lo segundo es nuevo, más relevante y de cumplimiento inmediato porque actualmente la deuda pública es del 47% del PIB. Por ello, nos enfocaremos en analizar el marco del Plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal, que se puede sintetizar en dos periodos: el de estabilización y el de convergencia. Creemos que:

  1. No hay claridad ni garantías para la ejecución exitosa del Plan.
  2. No se establecen metas precisas de reducción del gasto y de la deuda.

En primer lugar, es preocupante que la reducción de la deuda (y el gasto) dependa exclusivamente de lo proyectado en la Programación cuatrianual del Presupuesto General del Estado (PGE). Los hechos demuestran que esta planificación no ha pasado de buenas intenciones (ver Gráfico). En ningún año desde su existencia se ha cumplido lo programado. Todo lo contrario, el déficit creció mucho, y con ello la deuda.

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Figura: Cumplimiento de la Programación Cuatrianual

Fuente: Ministerio de Finanzas. Programaciones Cuatrianuales y Ejecución presupuestaria.

Esto sucede porque tanto la Proforma presupuestaria como la Programación cuatrianual del PGE son planes referenciales. Para que la regla sea cumplida se deberían establecer mecanismos de seguimiento y cumplimiento. Por ejemplo, no basarse solo en los presupuestos iniciales sino también en los resultados del presupuesto ejecutado del ejercicio anterior. Así se asegura que realmente se esté cumpliendo el Plan y reduciendo el déficit y el nivel de deuda. En el texto actual no hay claridad ni garantías para ejecución exitosa del Plan.

Segundo, no hay objetivos precisos de reducción del gasto y de la deuda que aseguren alcanzar el equilibrio y la convergencia. Normalmente, las reglas fiscales efectivas incluyen metas de ajustes anuales. Por ejemplo, reducir el gasto total 3% cada año, reducir el nivel del endeudamiento en 2% del PIB, etc. El no incluirlas no solo resta efectividad a la reducción del gasto sino que abre la puerta para buscar crecer los ingresos. Las autoridades de turno tendrían incentivos para subir impuestos (IVA, aranceles, eliminar subsidios, etc.), o presupuestar un precio alto del petróleo para recibir más ingresos, por ejemplo, a fin de eliminar el déficit.

Tampoco se define un periodo máximo de tiempo para regresar al límite legal de endeudamiento. Si bien se establece un plazo de tres años para alcanzar el equilibrio fiscal, no se define uno para la etapa de convergencia. Considerando que ninguna regla garantiza la reducción del gasto, y las elevadas obligaciones de deuda del país en el corto plazo (ver Tabla), es probable que no se regrese al nivel legal de deuda. Lo que sí es más factible de lograr es mantener la deuda por una senda un poco más sostenible.

serv deuda 2017
Tabla: Servicio de la Deuda Externa

Fuente: Prospecto Bonos 2028.

Hemos demostrado que las nuevas reglas fiscales no son tan efectivas como deberían ser. La falta de claridad y precisión son los principales aspectos que deben ser reconsiderados a fin de garantizar la efectividad del Plan. El gasto y el endeudamiento deben ser controlados. En general, creemos que las reglas propuestas intentan poner una vara muy alta que no ataca el problema de fondo. Pero no se trata de subir la vara sino de poner límites reales, medibles y explícitos al gasto y el endeudamiento.

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